Видавничий дім «Академперіодика» НАН України опублікував підготовлену в Державній установі «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» (Київ) колективну наукову монографію «Правотворча діяльність та її розвиток в умовах євроінтеграції».
Ця праця привертає увагу читача до найпоширеніших проблем сучасного розвитку правотворчої діяльності в Україні, виявляючи істотну асиметрію порівняно із практикою Європейського Союзу у методологічних підходах до розроблення нормативно-правових актів, що зумовило обґрунтування низки пропозицій щодо пріоритетних напрямів удосконалення національної системи правотворчості. Авторський колектив звертає увагу на те, що із набуттям Україною статусу країни – кандидата у члени ЄС значно підвищуються вимоги до правотворчої діяльності, яка має здійснюватися не лише у строки, встановлені для досягнення цілей імплементації у національне законодавство норм права ЄС, але і з дотриманням методологічних підходів ЄС до розроблення правових актів. Спираючись на концепцію «кращого регулювання» ЄС, особливу увагу науковці приділяють засадничим принципам правотворчої діяльності, передусім ролі та значущості принципу верховенства права як фундаментальної правової цінності, визнаної ЄС основоположним критерієм оцінювання стану та якості правових реформ країн – кандидатів у члени ЄС, та й загалом конститутивною основою існування ЄС як наддержавного утворення. Значення принципу верховенства права у формуванні сучасної парадигми ідей, поглядів і концепцій є вирішальним. Підпорядкування всієї логіки правотворчого процесу та чинної нормативно-правової архітектури принципові верховенства права та його складникам революціонізує право як інституціональний чинник суспільного розвитку.
За підсумками здійсненого аналізу автори наголошують, що національна правотворча практика не повною мірою використовує потенціал інструментів оцінювання законодавства ex ante (на етапі оцінки впливу) й ex post (на етапі правового моніторингу), які, на думку Європейської комісії «За демократію через право» (ширше знаної як Венеційська комісія), є свідченням дотримання принципу верховенства права та які втілились у практику нормопроєктування ЄС. Сформульовано висновок про те, що правотворча діяльність побудовано із неналежним дотриманням принципу верховенства права та його складових елементів, особливо у частині неврахування принципу домірності, значення якого на етапі оцінки впливу є вирішальним, створює передумови для ухвалення неефективного законодавства. Аргументовано, що нехтування правовим моніторингом призводить до виникнення такої ситуації у правотворчій діяльності, коли законодавство не переглядається, що призводить до збереження неефективних нормативно-правових актів у правовій системі держави. Виявлено, що поширюються також випадки ухвалення рішень про скасування актів законодавства без попереднього здійснення правового моніторингу, тим самим запускаються деструктивні процеси, наслідки яких виходять за межі окремого сектору економіки та набувають загальнодержавного масштабу. З огляду на це, обґрунтовано положення про доцільність закріплення у Законі України «Про правотворчу діяльність» особливостей взаємодії оцінки впливу з оцінюванням («evaluation») через принцип «спочатку оцінюй» («evaluate first») і підхід «один приймається, один скасовується» («one in, one out»).
Науковці обґрунтували, що ефективне законодавство, як результат правотворчої діяльності, з найбільшою ймовірністю буде здатне своєчасно виявляти загрози, насамперед гібридні, запобігати і протидіяти їм, а також мінімізувати їхній негативний вплив. Обстоюється позиція, згідно з якою ефективність правової норми слід розглядати крізь призму низки принципів права, поширених у практиці Європейського суду з прав людини, Суду ЄС, національної системи судів загальної юрисдикції та органу конституційного судочинства. Автори стверджують, що інтеграція методів і засобів нормопроєктування ЄС у національну правотворчу діяльність спрятиме активізації запобіжної функції такої діяльності задля унеможливлення ухвалення рішень, ужиття дій та/або бездіяльності з боку суб’єктів правотворчої діяльності, якими закладається підґрунтя для інтеграції вразливостей у правову систему держави із подальшим посиленням її піддатливості негативним впливам загроз, зокрема гібридних. Автори монографії доводять це на деяких прикладах із національної правотворчої практики, серед іншого – у частині законодавчих ініціатив, спрямованих на формування моделі правового регулювання певних суспільних відносин усупереч міжнародно-правовим зобов’язанням України, застосування правових засобів для реалізації цілей політики у спосіб, що суперечить правовій природі та цільовому призначенню таких засобів і засадам щодо недискримінації суб’єктів господарювання.
Науковці звертають увагу на те, що Конституція України покладає на суб’єктів правотворчої діяльності низку позитивних і негативних обов’язків, невиконання чи неналежне виконання яких призводить до повної або часткової неврегульованості відповідних груп суспільних відносин або ж їхнього врегулювання у спосіб, що, вочевидь, суперечить конституційно-правовим нормам. Відповідно, зазначене стає підставою для появи у правовій дійсності такого явища як законодавче упущення (legislative omission), концепція якого добре відома конституційно-правовій доктрині інших країн. Розвиваючи наукові підходи до з’ясування форм, яких набувають «абсолютні» упущення у національній правовій системі, автори монографії пропонують урахувати практику діяльності Конституційного Суду Португалії щодо визнання факту законодавчого упущення у випадку скасування законів, призначених для реалізації конституційних норм, не впроваджуючи правове регулювання, що забезпечує конкретний конституційний припис. На підтвердження доцільності цієї пропозиції наведено приклади скасування законів України, які є системно пов’язаними з Конституцією України та спрямовані на розвиток її положень. Автори доводять, що тим самим Верховна Рада України свідомо створює передумови для зниження рівня конституційних гарантій, які мали би з боку держави забезпечуватися, та звуження змісту й обсягу прав і свобод людини і громадянина, що набуває ознак гібридних загроз. З огляду на це, обґрунтовано положення про доцільність напрацювання комплексного підходу, який посилить спроможність держави своєчасно виявляти й усувати законодавчі упущення, використовуючи трирівневу систему заходів, які сприятимуть:
1) реалізації суб’єктами правотворчої діяльності позитивних обов’язків шляхом забезпечення планування правотворчої діяльності з усунення законодавчих упущень;
2) забезпеченню дотримання суб’єктами правотворчої діяльності негативних обов’язків шляхом удосконалення техніки нормопроєктування;
3) підвищенню ефективності конституційного контролю.
Як стверджується у монографії, сприяти підвищенню якості правового регулювання покликані техніко-юридичні засоби, які за своїми властивостями здатні зменшити так зване «нормативне навантаження» («regulatory burden»).
З’ясовано, що ключовим елементом програмних документів публічної політики, ухвалених Європейською Комісією, є питання зменшення «нормативного навантаження», яке розглядається як важливий чинник стримування розвитку економіки на інвестиційно-інноваційній основі. З огляду на це, Європейська Комісія розробила та впровадила у систему методів і засобів нормопроєктування низку принципів і підходів зі значним потенціалом до зменшення «нормативного навантаження». З’ясувалося, що завдяки підходу «один приймається, один скасовується» («one in, one out»), проєкти правових актів ЄС розроблюються ефективніше, забезпечуючи ощадливе використання бюджетних коштів, а також раціоналізуючи витрати суб’єктів господарювання та інших цільових суб’єктів, на яких поширюватиметься вплив майбутнього регулювання, у зв’язку з виконанням вимог до організації та здійснення певних видів діяльності, змінами у правовому статусі певних суб’єктів, правовому режимі майна тощо. Обґрунтовано, що в українській нормопроєктній техніці нині належно не враховано підхід «один приймається, один скасовується», законодавче закріплення якого позитивно вплинуло би на динаміку наближення методології правотворчої діяльності до стандартів ЄС. Додатково, за підсумками порівняльно-правового аналізу підходів до інтеграції «МСП тесту» в інструментарій правотворчої діяльності ЄС та України, виявлено істотні розбіжності, які знижують ефективність національної моделі «Тесту малого підприємництва (М-Тесту)». Отже, задля повного використання можливостей цього техніко-юридичного засобу науковці пропонують усунути виявлені недоліки шляхом внесення змін до актів чинного законодавства України.
Особливо цікавими є висновки та пропозиції щодо перспектив вдосконалення національної правової моделі регуляторної «пісочниці» (платформи) як інноваційно орієнтованого інструменту правотворчої діяльності з урахуванням прогресивної правотворчої практики ЄС і підходів, закладених у актах права ЄС.
Зокрема, спираючись на дані, отримані з низки актів права ЄС і аналітичних матеріалів, автори монографії доводять, що регуляторні «пісочниці» – це багатовимірне правове явище, яке за сукупністю ознак можна віднести до:
1) форми правового експерименту;
2) моделі адаптивного регулювання;
3) спеціального режиму здійснення господарської діяльності.
Обґрунтовано, що регуляторні «пісочниці» як форма правового експерименту виконують сигнальну функцію для суб’єктів правотворчої діяльності й тим самим слугують доказовою базою («evidence base») у процесі оцінки впливу («impact assessment») підготовлених проєктів нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання відповідних суспільних відносин з інтегрованим інноваційним елементом, а також сприяють оцінюванню («evaluation») ефективності й результативності наявних правових заходів, що реалізують цілі державної політики у певному секторі економіки.
Спираючись на систему принципів «кращого регулювання», які утворюють основу правотворчої діяльності ЄС, а саме принципи інновацій («innovation principle») та перестороги («precautionary principle»), аргументовано, що їхня інтеграція у національну правотворчу практику сприятиме розширенню методологічного інструментарію нормопроєктування, забезпечуючи врахування інноваційного чинника під час розроблення проєктів нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію державної політики розвитку України в умовах правового режиму воєнного стану та на період повоєнного відновлення. Додатково обстоюється думка про доцільність врахування досвіду ФРН щодо доцільності оцінки проєктів нормативно-правових актів на предмет необхідності впровадження положень про експерименти для конкретної сфери відносин задля створення нових можливостей для розвитку інновацій. Водночас впровадження принципу перестороги («precautionary principle») додатково сприятиме врахуванню та повноцінному використанню ризик-орієнтованого методу в українській правотворчій діяльності, особливо на етапі оцінки впливу проєктів нормативно-правових актів. Пріоритетність застосування цього методу визнано основою формування безпечного правового поля у сфері штучного інтелекту, що знайшло вияв у аналітичному виданні «Біла книга з регулювання штучного інтелекту в Україні: бачення Мінцифри».
Науковці з’ясували, що одна з цілей впровадження регуляторної «пісочниці» – відповісти на питання про те, як усунути зумовлені недосконалістю законодавства бар’єри у доступі інновацій до відповідного ринку. З огляду на це, запропоновано враховувати першочергово наявні правові акти ЄС у дотичній до правового експерименту сфері відносин, що дасть змогу узгодити обрані методи і засоби підвищення ефективності національного законодавства із сучасними змінами у політиці ЄС. Автори дійшли висновку, що регуляторне навчання без урахування правових актів ЄС буде неповноцінним і не сформує цілісного уявлення про шляхи вдосконалення законодавства України задля створення правового поля, адекватного сучасним інноваційним продуктам. І доводять, що такий підхід допоможе реалізувати прогностичну функцію права, забезпечивши стратегічне передбачення майбутніх змін, що дасть змогу зробити законодавство стійким до правових вразливостей, які можуть спричиняти дисфункції державної політики та загрожувати досягненню Цілей сталого розвитку в економічному, соціальному й екологічному вимірах.
У монографії наведено вагомі аргументи на користь того, що важливого й, без перебільшення, екзистенційного значення набуває виважена державна політика щодо формування стратегічного бачення майбутнього розвитку стійкого до внутрішніх і зовнішніх викликів, особливо в економічній сфері.
З’ясовано, що динамічний розвиток концепції стійкості актуалізує питання про доцільність оновлення бачення методологічної основи забезпечення стійкості всіх систем життєзабезпечення держави, що наочно продемонстровано на прикладі трансформацій у правовій системі ЄС. Зокрема, адекватною відповіддю на численні загрози гібридного характеру, як засвідчує правотворча практика ЄС, стали нові підходи у нормопроєктуванні шляхом інтеграції техніко-юридичних методів і прийомів, які посилюють стійкість законодавства, у процедуру розроблення проєктів нормативно-правових актів. Передусім система «кращого регулювання» змістовно оновилася завдяки включенню методів стратегічного передбачення до інструментальної бази.
Використання мегатрендів, сценарного підходу, системи контрольних запитань (checklist) тощо як наукової, емпіричної бази стратегічного передбачення сприяє реалізації його сигнальної функції, що втілюється у ранньому виявленні ризиків і загроз із ужиттям заходів щодо управління ними задля мінімізації їхніх впливів. Автори аргументували, що використання методів стратегічного передбачення у поєднанні з механізмом управління ризиками має на меті підвищити стійкість державної політики, підвищуючи ефективність як правотворчої діяльності, так і правореалізації, що знаходить вияв і в появі нових засобів правового регулювання, й у наділенні вже наявних у законодавстві засобів правового регулювання новими якостями. Науковці наголошують: правотворча практика ЄС може стати орієнтиром для вдосконалення національного законодавства, що визначає засади нормопроєктування, інтегруючи методи стратегічного передбачення, а також підвищуючи ефективність правових засобів зі значним потенціалом до посилення стійкості та конкурентоспроможності (на прикладі інституту публічних закупівель).
Зважаючи на підходи у праві ЄС щодо формування механізму управління ризиками, автори монографії обґрунтували положення про першочерговість врахування – як на етапі розроблення правових актів, так і у процесі правореалізації – інструментів, здатних запобігати ризикам різного походження та мінімізувати їхній негативний вплив. Системність дій та рішень, вчинюваних/ухвалюваних Європейською Комісією, забезпечується завдяки стратегічному погляду в майбутнє, з огляду на безпекові виклики у прогнозному горизонті, яким має протидіяти спільна політика ЄС. Поєднання визнаних міжнародно-правових підходів до управління ризиками та сучасних правових розробок з акцентом на широкій інтеграції цифрових рішень створює передумови для досягнення тактичних і стратегічних цілей політики ЄС у спосіб, що сприяє сталим перетворенням у різних сферах суспільного життя.
За підсумками аналізу окремих актів законодавства ЄС з’ясовано, що інтегровані у текст правового акта ЄС засоби виявлення, ідентифікації, запобігання, мінімізації та, за наявних конкретних можливостей, усунення наслідків негативного впливу ризиків із ужиттям комплексу заходів щодо недопущення повторення дій та/або бездіяльності з боку відповідних суб’єктів правовідносин за своїм алгоритмом здійснення, обсягом і змістом відповідних проактивних і реактивних заходів, очікуваними цільовими показниками враховують специфіку певного сектора економіки, узгоджуючись із міжнародно-правовими актами, системними актами ЄС, що визначають основи реалізації ключових інструментів реалізації механізму управління ризиками, а також стратегічними цілями ЄС, викладеними у програмних документах публічної політики. З огляду на це, автори монографії наголошують, що за вказаним напрямом законодавство України розвивається синхронно із правом ЄС, інтегруючи відповідні елементи механізму управління ризиками у секторальні моделі правового регулювання. Водночас, як зауважують науковці, лишається чималий обсяг норм права ЄС, що їх іще не імплементовано у національне законодавство з дослідженого напряму. Та доводять, що додаткових зусиль слід докласти до забезпечення повноти імплементації підходів з управління ризиками в акти національного законодавства.
Книга зацікавить широку аудиторію: науковців, викладачів, аспірантів, студентів юридичних і економічних спеціальностей закладів вищої освіти, юристів-практиків, працівників органів державної влади і місцевого самоврядування.
Авторський колектив:
- член Президії Національної академії наук України, директор Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» член-кореспондент НАН України, член-кореспондент НАПрН України Володимир Устименко;
- заступник директора з наукової роботи Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» доктор юридичних наук, професор Руслан Джабраілов;
- заступник завідувача відділу проблем модернізації господарського права та законодавства Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» доктор юридичних наук, професор Тетяна Гудіма;
- учений секретар Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» доктор юридичних наук, старший дослідник Веста Малолітнева;
- старший науковий співробітник відділу проблем модернізації господарського права та законодавства Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» доктор юридичних наук, доцент Станіслав Сєрєбряк.
Бібліографічний опис:
Правотворча діяльність та її розвиток в умовах євроінтеграції: монографія / В.А. Устименко, Р.А. Джабраілов, Т.С. Гудіма, В.К. Малолітнева, С.В. Сєрєбряк; за заг. ред. чл.-кор. НАН України В.А. Устименка; НАН України, ДУ «ІЕПД імені В.К. Мамутова НАН України». Київ: Академперіодика, 2025. 300 с.
Про книгу – на сайті Видавничого дому «Академперіодика» НАН України
За інформацією Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України»
Ілюстрації: Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України»
Фото: пресслужба НАН України
